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2021-01-14

“十四五”是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個(gè)“五年”，也是我國提出力爭2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)后的第一個(gè)“五年”。在此重大歷史背景下，“十四五”時(shí)期我國的能源發(fā)展將有重大的歷史轉(zhuǎn)型意義?！笆奈濉钡哪茉窗l(fā)展走勢至為關(guān)鍵，將直接影響到中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，影響到實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的信心。 一、“十三五”能源發(fā)展簡要回顧 (一)總量控制目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，受疫情影響強(qiáng)度降幅與目標(biāo)有所差距 能源消費(fèi)中低速增長，2020年接近50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤?！笆濉鼻八哪辏珖茉聪M(fèi)總量增速處在較低水平。受新冠疫情影響，全國經(jīng)濟(jì)增速在2020年一季度大幅下滑至-6.8%后逐步回升。能源消費(fèi)增速也呈現(xiàn)同樣變化方向，但波動幅度小于總體經(jīng)濟(jì)增速的波動幅度。初步測算，2020年全國能源消費(fèi)總量49.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增長2%左右， “十三五”全國總量控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 單位GDP能耗前四年持續(xù)下降，2020年因疫情下降甚微。自2015 年大幅下降5.7%后，單位GDP能耗降速有所放緩，“十三五”前四年累計(jì)下降13.2%。當(dāng)前我國能源與資本的替代彈性較弱，與勞動的替代彈性相對較高。2020年能源密集型行業(yè)受新冠疫情的負(fù)面沖擊相對較小，公用事業(yè)和居民生活剛性用能不減甚至保持較高增速，因此單位GDP能耗在一季度出現(xiàn)顯著上升局面，前三季度累計(jì)同比仍然略有上升。初步測算，單位GDP能耗在2020年下降甚微，“十三五”累計(jì) 降幅大約13.5%，盡管比預(yù)設(shè)目標(biāo)差1.5個(gè)百分點(diǎn)，但成績來之不易。能源消費(fèi)彈性系數(shù)總體上略低于0.5，2020年因疫情反彈到1?！笆? 三五”前四年能源消費(fèi)彈性系數(shù)較“十二五”同期系數(shù)減少了0.1。2020年新冠疫情造成彈性系數(shù)增加到1.0左右。“十三五”期間我國總體上實(shí)現(xiàn)了能源消費(fèi)每增長1%支撐經(jīng)濟(jì)增長超過2%，能源彈性系數(shù)略低于0.5。隨著經(jīng)濟(jì)增速減緩，能源消費(fèi)彈性系數(shù)的下降進(jìn)程對于單位GDP能耗能否保持快速下降至關(guān)重要。 (二)能源供應(yīng)清潔化進(jìn)程加快，能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全方位推進(jìn) 能源清潔供應(yīng)規(guī)模大幅增加，非化石能源占比目標(biāo)任務(wù)超額完 成。初步測算，從一次能源生產(chǎn)看，原煤、原油、天然氣、一次電力生產(chǎn)占比分別降至67.7%、6.7%、6.1%和19.5%。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，化石能源比重穩(wěn)步下降，由87.9%下降至83.8%，其中煤炭降至57%，石油基本穩(wěn)定在18.5%，天然氣提升至8.3%。非化石能源占比增至16% 左右，比預(yù)設(shè)目標(biāo)提高約1個(gè)百分點(diǎn)。 能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)，能源貯運(yùn)能力顯著提高。2020年末， 全國發(fā)電總裝機(jī)容量突破21億千瓦，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)9億千瓦，占比超過40%。據(jù)《新時(shí)代的中國能源發(fā)展》白皮書數(shù)據(jù)，我國已建成天然氣主干管道超過8.7萬公里、石油主干管道5.5萬公里、330 千伏及以上輸電線路長度30.2萬公里，建成9個(gè)國家石油儲備項(xiàng)目， 初步建立天然氣儲備體系。能源儲運(yùn)調(diào)峰能力大幅提升。能源綜合應(yīng)急保障能力顯著增強(qiáng)，在疫情防控中經(jīng)住了考驗(yàn)。 (三)能源市場化改革持續(xù)推進(jìn)，市場主體用能成本總體下降 市場化改革取得積極進(jìn)展，能源領(lǐng)域營商環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化?！笆濉逼陂g，我國積極推進(jìn)能源領(lǐng)域市場化改革，促進(jìn)競爭，降低成本。組建了國家油氣管網(wǎng)集團(tuán)。市場準(zhǔn)入進(jìn)一步放寬，油氣勘探開采市場進(jìn)一步放開。石油天然氣交易中心、煤炭交易中心等能源交易平臺相繼成立。跨省跨區(qū)送電規(guī)模大增。2020年，全國市場化交易電量接近3萬億千瓦時(shí)，占全社會用電量近40%。 市場主體用能成本總體下降，可再生發(fā)電成本迅速下降?！笆濉逼陂g，受國際供需格局波動等影響，原油價(jià)格總體低位運(yùn)行。非常規(guī)天然氣價(jià)格逐步放開，居民用氣門站價(jià)格逐步理順。電力體制改革顯著降低電價(jià)水平。一般工商業(yè)電價(jià)大幅下降，大工業(yè)電價(jià)也有明顯下降，企業(yè)用電負(fù)擔(dān)減少。光電、風(fēng)電單位成本隨市場規(guī)模擴(kuò)容和技術(shù)進(jìn)步而大幅下降。受氣溫下降、進(jìn)口受限以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇遠(yuǎn)超預(yù)期等影響，煤炭價(jià)格在“十三五”期末大幅上漲。 (四)居民用能條件顯著改善，能源普遍服務(wù)水平繼續(xù)提高 北方地區(qū)清潔取暖工程強(qiáng)力推進(jìn)，清潔取暖率達(dá)到60%以上。2017年以來，在各級政府強(qiáng)力推進(jìn)下，北方地區(qū)清潔取暖工程取得顯著成效，清潔取暖率超過60%，較2016年至少提高25個(gè)百分點(diǎn)，替代散燒煤約1.4億噸。各級政府財(cái)政和居民家庭也為之付出了很高的經(jīng)濟(jì)成本。煤炭、柴草等固體燃料在家庭炊事用能中的比重也持續(xù)下降。室內(nèi)外空氣質(zhì)量明顯改善。 農(nóng)村用電條件繼續(xù)改善，光伏扶貧一舉多得。繼2015年全面解決 無電人口問題之后，我國實(shí)施了新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，農(nóng)村平均 停電時(shí)間降至15小時(shí)，綜合電壓合格率提升到99.7%。全國農(nóng)村大電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)全部通上動力電，農(nóng)村電氣化率達(dá)到18%。因地制宜實(shí)施了光伏扶貧工程，每年可產(chǎn)生發(fā)電收益約180億元，惠及400余萬貧困戶。 二、“十四五”能源發(fā)展面臨的挑戰(zhàn) (一)能源技術(shù)發(fā)展預(yù)見難 在保障國家能源安全和應(yīng)對氣候變化的大背景下，能源科技創(chuàng)新地位愈加突出。能源技術(shù)預(yù)見是優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)政策的前提之一，稍有不慎可能造成巨大浪費(fèi)。但由于技術(shù)演化的不確定性，以及對技術(shù)發(fā)展規(guī)律有不同認(rèn)識，各利益相關(guān)方均很難準(zhǔn)確把握能源技術(shù)發(fā)展趨 勢。市場參與方對儲能、氫能、新能源汽車等新型能源技術(shù)發(fā)展路線有不同認(rèn)識。隨著能源系統(tǒng)集成化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，新型能源技術(shù)的推廣應(yīng)用將更加受營商環(huán)境和管理體制影響，這對政府各職能部門間的協(xié)同合作能力提出了更高要求。 (二)用能權(quán)和碳交易市場機(jī)制建設(shè)難 用能權(quán)和碳排放權(quán)交易是節(jié)約能源、應(yīng)對氣候變化的手段之一。碳市場在一些國家或地區(qū)均已實(shí)施或試行多年，但仍然面臨不少困難。當(dāng)前企業(yè)碳核算主要依靠能源消耗實(shí)物量核算。由于用能企業(yè)和車間數(shù)量龐大且千差萬別、用能技術(shù)和工藝復(fù)雜且不斷變化、用能信息繁多且難監(jiān)測，監(jiān)管部門及其委托的第三方與用能主體之間存在極為嚴(yán)重的信息不對稱。實(shí)物量核算比會計(jì)核算更加繁雜、更難監(jiān)管， 人為操作空間和合謀空間更大。無論是確定配額還是核查數(shù)據(jù)，都存 在巨大困難，如果方式方法不當(dāng)，可能會造成市場扭曲。免費(fèi)配額本 質(zhì)上是計(jì)劃手段，需盡早過渡到拍賣。建設(shè)用能權(quán)和碳排放權(quán)交易市場是一個(gè)長期過程，需要持續(xù)做出努力、不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。 (三)應(yīng)對短期經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)長期發(fā)展統(tǒng)籌難 短期經(jīng)濟(jì)波動無時(shí)不在，特別是在疫情沖擊和國際經(jīng)濟(jì)秩序惡化的情形下。各地區(qū)為應(yīng)對短期風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)下行情況下，難免萌生出 臺以“土建項(xiàng)目”為主的投資導(dǎo)向型刺激政策的沖動，這可以從2020 年下半年的鋼材、水泥、挖掘機(jī)等與建筑業(yè)相關(guān)的工業(yè)品產(chǎn)量增速反映出來。短期投資刺激政策在很大程度上依賴于載能密集型的土建工程項(xiàng)目，這直接關(guān)系到能源需求的增長速度。 三、“十四五”能源需求預(yù)測與展望 2020年聯(lián)合國大會和氣候雄心峰會上，習(xí)近平主席宣布了我國“2030碳達(dá)峰，2060碳中和”及“2030年非化石能源比重達(dá)25%左右” 等目標(biāo)，這對我國未來經(jīng)濟(jì)和能源發(fā)展提出了更高要求。能源系統(tǒng)貫穿社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域，作為當(dāng)前應(yīng)對氣候、環(huán)境和資源問題的主要陣地，必將肩負(fù)更大歷史使命?！笆奈濉逼陂g，“清潔、低碳、安全、高效”的能源發(fā)展與轉(zhuǎn)型主題將更加鮮明，能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型在各級政府和各部門工作中的權(quán)重將顯著增大，流入能源轉(zhuǎn)型相關(guān)領(lǐng)域的國有資本、社會資本和財(cái)政資金將顯著增多，智慧能源產(chǎn)業(yè)將成為重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)并支撐能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。 (一)能源需求增速減緩，單位GDP能耗繼續(xù)快速下降 國際局勢變化和全球新冠疫情增加了我國未來發(fā)展的不確定性。 若世界較早擺脫疫情困境，我國外貿(mào)恢復(fù)進(jìn)程有望加速，國內(nèi)國際雙循環(huán)同向發(fā)力雙輪驅(qū)動;若疫情持續(xù)時(shí)間較長、國際局勢無明顯改善， 我國經(jīng)濟(jì)以國內(nèi)大循環(huán)為主體的特征將更加凸顯。預(yù)計(jì)“十四五”期間年均經(jīng)濟(jì)增速在5.6~6.0%范圍，能源消費(fèi)彈性大約降至0.35水平， 能源消費(fèi)年均增長2%左右，年均增量約1億噸標(biāo)煤，能源消費(fèi)總量可控制在55億噸標(biāo)煤，單位GDP能耗有望再降16%。 (二)非化石能源規(guī)模繼續(xù)大幅提升，化石能源消費(fèi)有望接近峰值“十四五”期間非化石能源的發(fā)展規(guī)模和速度，不僅關(guān)系到這五 年的非化石能源消費(fèi)流量占比，還關(guān)系到2025年以后能源供應(yīng)設(shè)施的存量結(jié)構(gòu)與慣性，更關(guān)系到今后應(yīng)對氣候變化的工作信心。在各部門主動推進(jìn)、各市場主體積極響應(yīng)下，2025年非化石能源比重有望超過20%，化石能源消費(fèi)則有望接近峰值。近期全力推進(jìn)非化石能源發(fā)展， 需要一套更加系統(tǒng)綜合的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和部門協(xié)同管理機(jī)制。盡管初始成本偏高，但從長計(jì)議，從保障國家能源安全、應(yīng)對氣候變化和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從引領(lǐng)全社會踐行綠色發(fā)展理念，從加快形成“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局等方面來看， 加速發(fā)展可再生能源是相當(dāng)值當(dāng)?shù)摹? (三)工業(yè)用能有望步入下行區(qū)間，交通用能繼續(xù)增長 傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在建規(guī)模增速減緩甚至逐步減少，能源密集型工業(yè)占比下降，工業(yè)用能達(dá)峰(約33億噸標(biāo)準(zhǔn)煤)并進(jìn)入下行區(qū)間。交通用能在“十四五”期間仍將繼續(xù)增長，新能源汽車的快速發(fā)展將帶動交通用電量大幅增長。交通用能峰值預(yù)計(jì)在“十五五”甚至“十六五” 期間。 (四)新興產(chǎn)業(yè)用電量大增，全社會電氣化水平再上大臺階 “十四五”時(shí)期，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系繼續(xù)壯大，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)產(chǎn) 業(yè)加速融合，智慧交通等新模式新業(yè)態(tài)快速興起，將進(jìn)一步拉動電力需求增長。城鄉(xiāng)居民生活用電量還將持續(xù)穩(wěn)定增長。電能的清潔、安全、便捷等優(yōu)勢將進(jìn)一步促進(jìn)電能替代。全社會電氣化水平將再上大臺階。 四、幾點(diǎn)思考與建議 (一)繼續(xù)完善營商環(huán)境和市場競爭環(huán)境，依靠競爭促進(jìn)可再生能源發(fā)展，以市場牽引能源技術(shù)路線選擇。加快建立和完善電力現(xiàn)貨、期貨和輔助服務(wù)市場，實(shí)現(xiàn)可再生能源在不同時(shí)空的定價(jià)。 (二)發(fā)揮地方能動性，形成地方因地制宜爭相推進(jìn)能源系統(tǒng)清潔低碳轉(zhuǎn)型的競爭機(jī)制和氛圍，鼓勵(lì)地方政府互相學(xué)習(xí)和競爭，大力發(fā)展分布式能源系統(tǒng)和城市智慧能源系統(tǒng)。 (三)考慮在地方節(jié)能績效評估中，納入和完善能源浪費(fèi)指標(biāo)。建筑工程帶動的直接和間接能源消耗約占我國全部能源的40%。我國建筑物壽命短，大拆、大修、大重建是當(dāng)前最大的能源浪費(fèi)。 (四)建立完整的非化石能源統(tǒng)計(jì)制度和交通用能統(tǒng)計(jì)制度，為能源低碳轉(zhuǎn)型提供快速、準(zhǔn)確的信息支撐。